अधिग्रहणाचे भूत मानगुटीवर...

जे वादाच्या भोवर्‍यापासून दूर राहिले असावे, सुरळीतरीत्या पार पडले असावे असे आजपर्यंत कुठले भूमी अधिग्रहण, जमीन अधिग्रहण झाले आहे? हा प्रश्‍न फक्त भारतापुरताच मर्यादित नाही तर महासत्ता म्हणवणार्‍या अमेरिकेपासून चीनपर्यंत सर्व देशांसमोर तो आहेच. मुळात अधिग्रहण सुरळीतपणे पार पडण्यासाठी कायद्यापेक्षा अधिग्रहणामागचा हेतू, पारदर्शक अंमलबजावणी व त्यामागील परिणामसापेक्ष दूरदृष्टी गरजेची असते. कायदा फक्त मार्गदर्शक ठरतो. अधिग्रहण होतांना उद्भवणारे प्रश्‍न व झाल्यानंतरचे परिणाम याविषयी खोलात जाऊन बघता हा विषय खूप मोठा ठरतो. त्याचे सामाजिक, आर्थिक, पर्यावरणीय परिणाम असंख्य आहेत. मात्र ज्या प्रकल्पासाठी भूमी अधिग्रहित केली जात आहे त्यामागचे मूळ, मुख्यतः शुद्ध स्वरूपाचे उद्देशच काय ते फक्त दुष्परिणामांवर मात करू शकतात. ह्या लेखात मूळ नवीन कायद्यातील बदल, समकालीन परिस्थिती व इतर देशातील कायद्यांचा तुलनात्मक संदर्भ समाविष्ट केला आहे.

ब्रिटिशांनी प्रथम 1894 साली पहिला भूमी अधिग्रहण कायदा आणला. तो अर्थातचे जुलमी स्वरूपाचा होता. त्यानंतर तब्बल नव्वद वर्षे ह्या कायद्यात काहीही बदल न करता तो सामान्य जनतेवर लादण्यात आला. 1984 साली काही जुजबी बदल झाले. मात्र त्यानेही जमीनधारकांची पिळवणूक काही थांबली नाही. 2007 साली सरकारने काही प्रमाणात कायद्यात सुधारणा आणल्या तरीही मूळ स्वरूप तेच, तसेच जुलमी. मग जयराम रमेश यांना सद्बुद्धी सुचली व त्यांनी या कायद्याचा कायापालट केला. ह्या 2013 च्या कायद्यानुसार जमीन हस्तांतरित करण्यासाठी काही तत्त्वे आखून देण्यात आली.

1) प्रकल्प सरकारी असल्यास 80 टक्के शेतकर्‍यांची/जमीनधारकांची संमती आवश्यक
2) प्रकल्प खासगी असल्यास किंवा सरकार व खासगी कंपनी दोहोंच्या भागीदारीतील असल्यास 70% जमीनधारकांची संमती आवश्यक
3) Social Impact Assessment  म्हणजेच समाजावर होणार्‍या परिणामांचे मोजमाप करून त्यावर तोडगा काढणे आवश्यक (यातुनच Corporate Social Responsibility, (कॉर्पोरेट क्षेत्राची सामाजिक जबाबदारी) यासारखी संकल्पना अस्तित्वात आली.)
4) या कायद्यानुसार अधिग्रहणाशी निगडित काही गुन्हे संबंधित खासगी कंपनीवर नोंदवलेले आढळल्यास, त्या कंपनीच्या मालकाला दोषी ठरविण्यात येऊ शकत होते.

                                                                         (माहिती संकलन : prsindia.org)

आता 2014-15 च्या नवीन अधिग्रहण कायद्यातून वरीलपैकी चारही मुद्दे काढून टाकण्यात आले आहेत. आणि वाद येथूनच सुरू होतो. अगोदर म्हटल्याप्रमाणे प्रकल्पामागचा हेतू शुद्ध स्वरूपाचा असल्यास परिणाम दुय्यम ठरतात (टाळता मात्र येत नाहीत.) पंरतु वरील यादीतील मुद्दा क्रमांक 1,3 व 4 हे वगळले गेले आहेत, हे पाहता मूळ हेतूवरच प्रश्‍नचिन्ह उपस्थित होते.

वरील मुद्द्यांव्यतिरिक्त चिंता व्यक्त करण्यास भाग पाडणारा अजून एक मुद्दा म्हणजे जमिनीचे अधिग्रहण हे बाजारी किमतीवर (Market Value) होणारा नसून वतर्र्ुळी किमतीवर (Circle Value) होणार आहे, ही किंमत बाजारी किमतीपेक्षा कैक पट कमी असते. सर्कल व्हॅल्यू मुळात जमिनीचे स्वरूप व त्यावर घेेतल्या जाणार्‍या पिकांवरून ठरते. परंतु असे केल्यास आर्थिक विषमता वाढून गुंठामंत्र्यांची फौज निर्माण होते व ती अधिकाधिक श्रीमंत होते. त्याचे पुढील परिणाम आपण सगळे जाणतोच.

अधिग्रहण प्रक्रिया खरोखर पारदर्शकरीत्या चालते का? हा सुद्धा खरा मोठा प्रश्‍न. ह्यावर एक केसस्टडी बघूयात. गुजरातमध्ये इंदौर ते पिठमपूर हा सेझ प्रकल्प हाती घेण्यात आला. 1894 च्या भूमी अधिग्रहण कायद्यानुसार प्रकल्पासाठी भूमी अधिग्रहित करण्यात आली. पंरतु बाजारी किमतीपेक्षा दहापट कमी दराने ही जमीन अधिग्रहित झाली. तेथील काही लोकांच्या म्हणण्यानुसार तर मोजक्या लोकांनाच बाजारीभावाने भरपाई मिळाली. इतर लोकांना त्यापेक्षा कमी भाव तर मिळालाच मात्र त्यातही विषमता होती. काही लोकांची बागायती जमीन अधिग्रहित करून जिरायतीच्या भावात भरपाई देण्यात आली.

यासारखेच दुसरे उदाहरण म्हणजे कोईम्बतूरमधील ‘आऊटर रिंगरोड’ या प्रकल्पासाठी केलेले अधिग्रहण. पुण्यात तर पायाभूत सुविधांच्या नावाखाली केलेल्या जुलमी अधिग्रहणाची अनेक उदाहरणे देता येतील.

आशियाई विकास बँकेने (Asian Development Bank) सांगितलेल्या व्याख्येनुसार खुल्या बाजारात इच्छुक विक्रेता इच्छुक खरेदीदाराला ज्या भावात जमीन विकेल, तोच त्या जमिनीचा न्याय्य बाजारभाव होय.

नवीन कायद्यानुसार खासगी ‘इस्पितळे’ व खासगी शैक्षणिक संस्थांसाठी अधिग्रहण कायद्यात कुठलेही बंधन नाही. हे वरकरणी नक्कीच स्वागतार्ह वाटते. परंतु, मग पुण्यातील, नदीकाठची, डोंगराच्या पायथ्याची, हिरव्या माळरानातली कॉलेजेस् आठवा व ती किती उत्कृष्ट दर्जाचे शिक्षण देतात हेही बघा. पुन्हा इथे मुद्दा येतो ‘मूळ हेतूचा’, प्रकल्पामागील शुद्ध हेतूचा. खासगी हॉस्पिटल्सची संख्या वाढल्यास होणारे दुष्परिणामही आहेतच की. त्यासाठी एक चौकट आखून द्यायला हवी. ती मात्र कुठेही दिसून येत नाही.

आता ह्यानंतरचा खरा मोठा प्रश्‍न-सामाजिक परिणाम. सामाजिक परिणाम ज्या भागांवर होतात त्यांचे मुख्यतः दोन विभाग पडतात. एक सर्वसाधारण विस्थापित व दुसरे आदिवासी भागातील विस्थापित. सर्वसाधारण विस्थापितांपैकी काहींचे पुनर्वसन यशस्वीरीत्या होते त्यामुळे उर्वरितांवर वाईट परिणाम होणार असला तरी तो गंभीर स्वरुपाचा नसतो. तेवढी काळजी आजकाल सरकार घेतेच. मात्र खरा प्रश्‍न आदिवासी भागातील विस्थापितांचा. काही स्वंयसेवी संस्थांच्या मते आदिवासी विस्थापितांचे पुनर्वसन त्यांच्या मूळच्या राहत्या भागापासून दूर झाल्यास त्यांचे आयुर्मान कमी होते. जंगलातून विस्थापित झालेल्या आदिवासींची परिस्थिती तर अजूनच भयावह असते. तरीही भविष्यातील सुखसोयींपोटी, विकासासाठी (किंवा तसे आमिष दाखवून) त्यांची संमती घेणे जड जात नाही. ह्याचे परिणाम तर अजूनच भयंकर त्यात न गेलेलेच बरे.

अजून एक मोठा प्रश्‍न म्हणजे शेतजमिनीवर अवलंबून असणारे इतर घटक, शेतमजूर, त्यांचे काय? तसेच इतर लघुउद्योग असणारे, मोलमजुरी करणारे, ‘वेठबिगारी’ करणारे, लहान-लहान उद्योगधंदेवाले. बहुतेक त्यांच्यातील धाडस बाहेर काढण्यासाठी हा खटाटोप! नाहीतरी त्यांच्या संघटनाही कुठ आहेत म्हणा? असो.

एक मात्र निश्‍चित, SIA ला वगळून आता तुमच्या नशिबाचे शिलेदार तुम्हीच हेच नवीन कायदा सांगू इच्छितो. याद्वारे सरकारवर व खासगी कंपनीवरही  ह्या उघड्या डोळ्यांनीही न दिसणार्‍या पुनर्वसनाचे बंधन नाही. टेक्निकल भाषेत ह्या गटाला अमूर्त गट (Intangible Group) असे म्हणतात व प्रत्यक्ष जमीनधारक ‘मूर्त’ गटात म्हणजेच Tangible Group मध्ये समाविष्ट होतात.

परंतु ह्यात कायमच काळबेरे असते असे नव्हे. अजून एक केसस्टडी बघूयात. तामिळनाडूमधील ‘अर्बन डेव्हलपमेंट प्रोजेक्ट’ साठी भूमी  अधिग्रहित करायची होती. संबंधित खासगी कंपनी व प्रशासनाने मिळून प्रथम  ‘Negotiations Committee’ (वाटाघाटी समिती) स्थापली. त्यात कंपनीचा ‘प्रोजेक्ट युनिट इंजिनिअर’ व प्रशासनातर्फे उपजिल्हाधिकारी यांचा जमीनधारकांसमवेत सरळ संवाद व्हायचा. वर्ल्ड बँकेने घालून दिलेल्या मार्गदर्शक तत्त्वांनुसार चर्चेतून जमिनीच्या बाजारी किमतीच्या 150% भरपाई देण्याचे ठरवले गेले व ती दिलीही. त्यानंतर भूमी ताब्यात घेतल्यापासूनच्या दिवसापासून सहा महिन्यांपर्यंत प्रतिमहा रु.1800 देण्याचे ठरवले व दिलेही. हे चुकवल्यास 25% टक्के व्याजदराने संबंंधित संस्था भरपाई देणार हेही ठरले. परंतु तशी वेळ आलीच नाही. आणि जमीन सूलभ रीत्या हस्तांतरित झाली व प्रकल्पासही यश आले. 

हो. ही बाब वेगळी की तामिळनाडूला स्वतःचा वेगळा असा अधिग्रहण कायदा आहे.

पुन्हा काही तथाकथित डाव्यांच्या म्हणण्यानुसार आपण चीनचे अनुकरण करतोय असे म्हणणे तर पोकळच बाब आहे. चीनचा कायदा (People's Republic of China Land Reformation Law) हा ‘अनिवार्य अधिग्रहणावर आधारित असला तरी काही गोष्टींमध्ये आपल्यापेक्षा सरस आहे. जसे, एखादा प्रकल्प स्थानिक शासनसंस्थेच्या अखत्यारीतील जमिनीवर उभा रहात असेल तर त्या शासनसंस्थेला शहरविकासासाठी पैसा उभा करता यावा म्हणून, विस्थापितांचे योग्य पुनर्वसन करता यावे म्हणून त्या प्रकल्प कंपनीकडून सोयीसुविधा त्यांच्यापर्यंत पोहोचाव्या म्हणून करवसुलीचे अधिकार दिले आहेत. जमीन कायमस्वरूपी हस्तांतरित झाली असली तरीही 40-70 वर्षांसाठी प्रकल्पधारकाला भाडेस्वरुपात काही रक्कम जमीनधारकांना द्यावी लागते. एवढे काही मुद्दे सोडता चीनमध्ये बाकी सगळेच अत्याचारी स्वरुपाचे आहेे.

अमेरिकेत अधिग्रहण कायदा ‘Reminent Domain’ म्हणजेच ‘अतिशय उच्च कार्यक्षेत्र’ म्हणून ओळखला जातो. अमेरिकेच्या कायद्यात पुनर्वसनाची तरतूद नाही. जरी तेथील पुनर्वसनाची जबाबदारी घेणे ऐच्छिक असले तरी सगळ्याच प्रकल्प निगडित संस्था ही जबाबदारी स्वीकारतात.ह्या कायद्यात ‘Consent’ (संमती)चा कुठेही उल्लेख नसला तरी सर्वसंमतीने जमिनीचे अधिग्रहण होते. ‘मूळ हेतू’च शुद्ध असावा लागतो.

इंग्लंडमध्ये ‘Compulsory Purchase’ (अनिवार्य खरेदी), हाँगकाँग व ऑस्ट्रेलियात ‘Resumption’ (पुनरूभारणी), तर दक्षिण आफ्रिका व कॅनडात ‘Expropriation’ (सार्वजनिक उपयोगासाठी एखाद्याची जमीन काढून घेणे) याप्रकारे अधिग्रहण होते.

वरील सगळ्याच देशातील कायदे कठोर वाटत असले तरी ‘Compensation’ व ‘Rehabilitation’ विषयी तेवढ्या तक्रारी दिसून आल्या नाहीत. मग भारताचा कायदा तुलनात्मक रीत्या कमी असला तरी गाडे कुठे फसते तरे ते परस्पर अविश्‍वास, हाव-लालसा व भ्रष्टाचार यांमुळेच.

परंतु या सगळ्यावर काही उपाय नक्कीच आहेत. जसे-

1) महात्मा गांधीच्या सर्वोत्तम उपाय समजल्या जाणार्‍या ‘Trusteeship’ संकल्पनेवर आधारित गोष्ट म्हणजे ‘जमीनधारकांना प्रकल्पात ‘भाग-धारक’ म्हणून समाविष्ट करणे. जेणे करून प्रकल्पाच्या वाढीत आपलाच लाभ आहे ह्या भावनेेने त्यांचे प्रकल्पास सहाय्य मिळेल.’
2) जेवढी जागा अधिग्रहित झाली आहे तेथील विस्थापितांना प्रकल्पातच काहीतरी काम देऊन कायमस्वरूपी रोजगार मिळवून देणे.
3) CSR क्षेत्राची वाढ करणे.

असे व इतर अनेक उपाय सुचविता येतील. आपला भारत देश कृषिप्रधान देश आहे. आजही प्रत्यक्षरीत्या 60% लोकसंख्या व अप्रत्यक्षरीत्या सगळेच भारतीय लोक शेतीवर अवलंबून आहेत. प्रत्यक्ष 60% मधील 60% शेतकरी शेती सोडण्याच्या मार्गावर आहेत. तसे झाल्यास समाजजीवनासकट- आर्थिक बाबींवरही ह्याचे दुष्परिणाम होऊ शकतात. वेळीच उपाय शोधले न गेल्यास भूमी अधिग्रहणाचे भूत मानगुटीवर बसेल, एवढे नक्की.